Citar ABELEDO PERROT Nº: AP/DOC/2996/2012

Contencioso administrativo ~ Procedimiento ~ Medidas cautelares

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Autor:  Ulla, Decio C. F.
Título: La tutela de los intereses difusos en la provincia de Santa Fe. El recurso contencioso administrativo sumario
Publicado: 1992-4-105
Sección: DOCTRINA

 LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE. EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SUMARIO (*) 
  
por DECIO CARLOS F. ULLA 
  
El recurso contencioso administrativo sumario fue instituido en la Provincia mediante la ley 10.000, sancionada el 27 de noviembre de 1986 y promulgada por decreto 4901 del 19 de diciembre del mismo año. 
  
Nuestra Provincia es un Estado de derecho, en cuanto se somete, en cualquier campo de su actividad, a las propias normas jurídicas que estatuye, principio fundamental que tiene, en el orden local, jerarquía constitucional de conformidad al art. 1 de la carta magna. De este modo, el Derecho no solamente regula la conducta de todos los que están sometidos a la potestad estatal, sino también la del propio Estado. Consiguientemente, el ejercicio de la función administrativa por la administración pública, al igual que la de los otros órganos supremos o constitucionales del Estado, está sujeto al principio cardinal de la legalidad, en el entendimiento de que los funcionarios que la ejercen deben amoldar sus actos al ordenamiento jurídico de que se trate. 
  
Esto está corroborado, además, por el art. 2 de la Constitución local al establecer que "el pueblo, y los órganos del Estado que él elige y ejercen la potestad de gobierno, desempeñan sus funciones respectivas en las formas y con los límites que establecen esta Constitución y las leyes dictadas en su consecuencia". 
  
Análogamente, los habitantes, frente al Estado, adquieren distintos modos de protección de sus intereses, que reconoce y garante la ley (no sólo formal sino también material). Tales distintos modos constituyen lo que doctrinal y legislativamente se llama: derechos subjetivos, intereses legítimos e intereses simples. Nuestra Constitución reconoce de manera expresa las dos categorías primeramente nombradas, pues según el art. 7 —párrafo tercero— "la persona siempre puede defender sus derechos e intereses legítimos, ante los poderes públicos, de acuerdo con las leyes respectivas". No sucede lo mismo con los llamados intereses simples que la ley que estamos considerando equipara a los denominados "intereses difusos" (art. 1). Por otra parte, tanto los derechos subjetivos públicos como los intereses legítimos encuentran tutela jurídica, desde bastante tiempo en el ordenamiento provincial, por medio del control judicial de la administración pública, mediante los recursos contenciosoadministrativos de plena jurisdicción y de ilegitimidad deducibles ante la Corte Suprema de Justicia; en cambio, los intereses simples o difusos no tuvieron amparo judicial hasta la sanción de esta ley, la cual vino a colmar la laguna observada en la protección de los intereses de los individuos frente a la acción administrativa proclive a vulnerarlos. 
  
En el mensaje con el cual el Poder Ejecutivo de la Provincia elevó el proyecto a la Legislatura, se afirma que los intereses involucrados son "intereses derivados de la actividad que despliega la administración pública en satisfacción de intereses públicos y que generan intereses individuales en los integrantes de la comunidad que se convierten así en portadores de un interés "difuso" por su naturaleza", agregándose que "es un recurso sólo de ilegitimidad, que incluye la razonabilidad, de modo que le está vedado el campo del mérito, o sea, de la oportunidad, conveniencia o equidad; pero, de todos modos, está llamado a constituirse, por sus características, en un poderoso instrumento de control de la legalidad administrativa". Termina diciendo que "será una legislación de avanzada en nuestro país en procura de la efectividad de los valores que inspiran la Constitución de la Provincia y de las normas propias de una comunidad civilizada". 
  
Esta ley —estimo que la primera sancionada en nuestro país en tutela de los intereses contemplados por ella— introduce normas positivas que solucionan una infinidad de problemas que se plantean alrededor de esta cuestión en otros ordenamientos jurídicos, y viene a dar a las que han sido definidas como "minorías débiles" y "mayorías difusas" una vía judicial apta para participar en los procesos de decisión, en cuanto los remedios les han sido negados en sede política y administrativa, evitando, al mismo tiempo, el papel de "suplencia" que la magistratura se ha atribuido, con fortuna diversa, en otros países, intentando cubrir de este modo los espacios vacíos dejados por la legislación y la administración en el terreno del control social de los fenómenos productivos y de la tutela de las libertades civiles (Vittorio Denti , voz "Interessi difussi ", en Novissimo digesto italiano, UTET , Torino , 1980, Appendice , vol. 4, Impr. Mig , p. 307). 
  
Los intereses difusos se caracterizan, según lo dicho, por ser propios de una serie abierta e indeterminada de sujetos; por ejemplo: los consumidores, los sin techo, los enfermos, etc., no relacionados entre ellos por vínculo asociativo alguno, razón por la cual no constituyen un grupo social, según afirma algún sector doctrinal. 
  
Por otra parte, estos intereses tienen, en algunos casos, por objeto y bienes, como, por ejemplo, el paisaje, el ambiente, la salud (todos tutelados, de modo directo o indirecto, por la Constitución de la Provincia; así, en el art. 19, la salud y consecuentemente el ambiente; en el art. 28, la fauna y la flora entre otros, de consiguiente el paisaje). Asimismo, cabe hacer notar que al aire y al agua, dado el valor que han adquirido, más que bienes comunes como sucedía en el pasado, debe considerárselos en el momento actual "bienes económicos", teniendo en cuenta su progresiva disminución, sino también su contaminación creciente. Tampoco se debe olvidar las continuas agresiones que a diario sufren el territorio estatal, el panorama o paisaje, el ambiente en general, la salud, etc., a fin de disponer de modo imperioso las medidas urgentes que las eviten. 
  
Los intereses difusos, empíricamente entendidos como relaciones de utilidad, respecto a bienes o situaciones, no tienen titulares individualizados por la ley, como sucede, en cambio, para el interés que constituye el sustrato del derecho subjetivo (el derecho de libertad es, por ejemplo: un derecho subjetivo público de la personalidad) y conciernen, por eso, a la colectividad en general o a grupos de ella (Elio Fazzalari , Istituzioni di diritto processuale , Cedam , Padova , 1983, 3ª ed ., ps . 183 y ss .). 
  
El término "intereses difusos" cubre un área de fenómenos profundamente diversos entre ellos —lo que no se da en el caso de los derechos de libertad—, y se caracterizan por un único elemento común: el de la cotitularidad de situación de intereses por parte de una pluralidad de sujetos no identificados o identificables sobre la base de la preexistencia de relaciones jurídicas respecto al bien. Se ha dicho que las dificultades de racionalización del fenómeno no puede sorprender si se considera que nacen esencialmente de la tentativa de crear espacios de tutela judicial para situaciones tumultuosamente emergentes en el actual estado de desarrollo de la sociedad, en una dialéctica siempre abierta entre lo público y lo privado. Otra característica común a estos intereses es la referencia a un bien no susceptible de apropiación exclusiva (por ejemplo: el ambiente) y respecto del cual el goce de cada uno, o por los grupos, no está limitado por el goce concurrente de los otros miembros de la colectividad. En otros términos, si el interés que está en la base de las situaciones subjetivas tradicionales es por su propia naturaleza diferenciado, el "proprium " del interés difuso es el de ser, por esencia, indiferenciado, y esto justifica la tendencia de contraponer los intereses difusos a las situaciones jurídicas tipo (los derechos subjetivos públicos, constitucionales y administrativos, y los intereses legítimos) que, por tal razón, no son asimilables ni equiparables (Denti , ob. cit ., p. 306). 
  
1. Concepto. 
  
En términos generales, se puede decir que este recurso contenciosoadministrativo es un remedio judicial sumario predispuesto para tutelar los intereses simples o difusos de los habitantes de la Provincia contra extralimitaciones de las autoridades administrativas provinciales, municipales o comunales o de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas que lesionen de algún modo tales intereses. 
  
2. Estructura. 
  
Se lo ha estructurado de modo semejante al recurso de amparo (art. 17, C .P ., y ley 7053, hoy lamentablemente derogada por una nueva legislación que importa un evidente retroceso institucional; ver, a propósito, Iván José María Cullen , declaraciones en diario "El Litoral", de Santa Fe, 6/12/89, y Carlos Arturo José Ulla , La nueva ley de amparo de la provincia de Santa Fe 10.456: un retroceso institucional, "Zeus", 24 de julio de 1990, Rosario), aunque con las modificaciones que imponía su propia naturaleza, ya que, en nuestro país, según se lee en el mensaje de elevación a la Legislatura del proyecto, el amparo fue utilizado, precisamente, en resguardo de intereses administrativos simples, es decir, con una finalidad que en rigor lo desvirtuaba, pero que se amoldaba a dicho objeto, tanto que sus líneas generales fueron preconizadas por la doctrina. Es que dada la potencial generalidad de su empleo y la importancia práctica que han adquirido en los últimos tiempos los intereses respectivos, aconsejaban hacerlo ágil, breve y eficaz, a la vez que cómodo y poco costoso. En este aspecto cabe poner de resalto que muchas conclusiones, dada la similitud de estructura y de disposiciones legales, valen tanto para uno como para otro recurso en lo que respecta a su correcta interpretación, lo que no siempre sucede en la práctica, porque se yerra demasiado no sólo en la interposición, sino en la aplicación concreta de las disposiciones pertinentes. 
  
3. Caracteres. 
  
Son los siguientes, a saber: 
  
A) El recurso administrativo sumario es instrumental, pues constituye un medio acordado por el ordenamiento jurídico para la defensa de los intereses simples o difusos de los habitantes de la Provincia; en una palabra, es una garantía para asegurar la efectividad de los intereses de naturaleza eminentemente procesal. 
  
B) Es un medio de defensa judicial, en cuanto consiste en una protección de los intereses mencionados, recabada y obtenida de los tribunales de justicia, regida por procedimientos propios de éstos y con decisiones dotadas de la eficacia peculiar de las resoluciones judiciales. 
  
C ) No es una "acción", es un recurso, puesto que es la peculiar instancia que se promueve con el objeto de impugnar un acto —acto en sentido lato—, naturalmente preexistente, de la autoridad administrativa, a fin de obtener su remoción o reforma, y se caracteriza, además, como todo recurso, por estar sometido su ejercicio a un plazo de caducidad breve, conforme sucede con los recursos del orden procesal común. En la "acción" no se dan estas notas. Al respecto dice Bielsa (Cuestiones de jurisdicción. Acciones y recursos, Bs. As., 1956) que "el recurso es diferente de la acción, no ya por lo que pueda inducirse de su sentido etimológico (de "volver algo al curso", como si se dijera volver a correr a lo normal o anterior), sino por su régimen jurídico. Y se comprende, pues el recurso siempre se promueve, se deduce, o se plantea contra la decisión de una autoridad, cualquiera que sea: judicial o administrativa; militar, etc.). Con el recurso se propone siempre volver un acto a la legalidad originaria, o a la situación jurídica anterior. No se promueve recurso contra el acto de un particular, ni contra el acto de un órgano o de un funcionario que se coloca fuera de la esfera de la función pública. Entonces se promueve "acción", que será civil o penal, según el caso, pues se lo considera persona privada, simple particular. Basta la mera enunciación de los recursos instituidos por las diversas leyes, para comprobar lo que decimos, o sea, que el concepto de recurso es propio de la actividad jurisdiccional, judicial o administrativa en sentido lato" (p. 240). 
  
Por lo demás, recurso no es sinónimo de apelación; al contrario, lo más frecuente es que el recurso se dirija al mismo órgano que dictó la decisión: v.gr ., recurso de reposición o de revocatoria, o de reforma del acto; recurso de revisión; recurso de aclaración, y aun la nulidad si se trata de un tribunal supremo, o que decide sin recurso alguno. 
  
Recurso es el género; apelación es una especie de recurso. De modo tal que recurso es un concepto genérico y comprensivo, que se aplica a toda jurisdicción, haya o no nexo, jerarquía, grado, o lo que fuese, entre la autoridad que dictó el acto que se impugna y la autoridad que va a juzgar el acto impugnado. De allí que sea lamentable que se incurra en confusión al considerar sinónimo de recurso a lo que es recurso de apelación (cfme . Rafael Bielsa , Los conceptos jurídicos y su terminología, Bs. As., 1954, ps . 39 y ss .; y Cuestiones, cit ., p. 246). 
  
D) Es un recurso sumario, es decir, de trámite rápido y expeditivo. 
  
E) Es subsidiario respecto de otros, pero sólo en relación de "otras vías de impugnación especiales acordadas por leyes o reglamentos", es decir, recursos judiciales de carácter sumario previstos para la protección de los intereses simples o difusos. Hasta el momento parece que no existen estos recursos en el orden provincial. Sin embargo, estos otros recursos ceden ante al que nos estamos refiriendo, siempre que, por dichas vías, no se pudiese obtener una rápida reparación de la lesión (art. 2). Por otra parte, el recurso funciona con independencia de resortes administrativos, previos o paralelos. Salvada la hipótesis en que no es admitido, el contencioso administrativo sumario es admisible aunque leyes o reglamentos abran vías administrativas contra actos lesivos de los intereses tutelados, y menos es exigido que con ellas se agote una instancia administrativa previa. Lo contrario importaría desvirtuar el instituto en su finalidad esencial, o sea, acordar una reparación en forma rápida y expeditiva. Es menester no dejarse arrastrar por un erróneo paralelismo con el recurso contencioso administrativo (de plena jurisdicción o de ilegitimidad) reglados por la ley 4106 (C.C.A .), que responde a otro concepto y a un distinto linaje de intereses protegidos. Aquí se trata de una directa tutela judicial sumaria de los intereses simples o difusos. Además, en el respectivo proceso se le admite a la autoridad defender sus actos en paridad de condiciones con el recurrente. Inclusive, anoticiada del recurso, puede dejar sin efecto el acto lesivo y eludir la confrontación judicial. El procedimiento judicial mismo mantiene su vigencia sólo en tanto y en cuanto subsista la lesión que se hubiere invocado. 
  
F) Es de legitimidad solamente, lo cual incluye la razonabilidad, pero le está vedado el campo del mérito, o sea, de la oportunidad, conveniencia o equidad. En una palabra: solamente juzga el acto impugnado desde el punto de vista de su conformidad con el ordenamiento jurídico administrativo, lo que no excluye, por otra parte, la indagación y verificación de hechos en cuanto sea necesario para decidir sobre la legitimidad del acto administrativo. El juez no puede efectuar un juicio de utilidad, oportunidad, conveniencia o equidad de la decisión administrativa que se controvierte porque ello lo llevaría a sustituir a la administración pública en el ejercicio de las funciones propias de ella. 
  
El examen de mérito está, en los ordenamientos modernos, totalmente excluido o solamente limitado a poquísimos casos excepcionales, por los peligros que podrían derivarse para la independencia y la misma responsabilidad de la autoridad administrativa, violándose así el principio de la división de poderes. Los criterios técnicos, económicos, equitativos, que el mérito implica carecen necesariamente de la objetividad y certeza que son propias de la aplicación del derecho. En el ámbito de la legitimidad se confronta la decisión o acto administrativo con las leyes y reglamentos que a él se refieren; en una palabra, se confronta la resolución administrativa con una norma jurídica; en cambio, en el ámbito del mérito se coteja el acto administrativo con una norma no jurídica, presentando por eso un margen de extensa discrecionalidad que es extraña a la jurisdicción en el sentido más propio y restringido de la palabra, ya que esas normas no jurídicas no tienen la objetividad y la rigidez de las jurídicas. 
  
4. Condiciones de procedencia. 
  
1) Ante todo, debe tratarse de un interés simple o difuso de cualquier habitante de la Provincia reconocidos por disposiciones del orden administrativo local en la tutela de los valores que menciona el art. 1. 
  
De las disposiciones legales surge que éstas han equiparado los intereses simples y los intereses difusos. Estimo que el legislador lo ha hecho así en razón de la falta de certeza en cuanto a la naturaleza jurídica de los denominados "intereses difusos", cuestión que ha provocado y provoca consideraciones doctrinales contradictorias en todas partes, sin haberse llegado hasta el presente a soluciones satisfactorias, y para evitar que por medio de interpretaciones restrictivas se dejasen sin tutela valores dignos de protección. 
  
2) El objeto de la impugnación mediante el recurso puede ser cualquier conducta de la autoridad administrativa provincial, municipal o comunal, o de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas —decisión, acto u omisión— que, violando disposiciones del orden administrativo local, lesionaron intereses simples o difusos de los habitantes de la Provincia, en la tutela de la salud pública, en la preservación de la fauna, de la flora y del paisaje, en la protección del medio ambiente, en la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico, en la correcta comercialización de mercaderías a la población y, en general, en la defensa de valores similares de la comunidad. Como se advierte, la ley no enumera taxativamente los bienes tutelables por el recurso, hace una enumeración de los más importantes y luego consagra una fórmula general, de modo tal que ningún interés considerado simple o difuso puede quedar sin tutela en nuestro ordenamiento. 
  
La conducta objetada puede consistir en una decisión formal, o en un acto de ejecución de una voluntad (implique o no una previa decisión formal) o en una omisión (por ejemplo, no actuar ante la venta de un producto alimenticio prohibido por la ley, en el caso, el Código Bromatológico). 
  
El comportamiento objeto de impugnación debe provenir, indefectiblemente, de "una autoridad administrativa provincial, municipal o comunal o de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas", excluyéndose consecuentemente los actos que no provengan de autoridad administrativa, pero se incluyen los actos de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas propias del poder administrador del Estado, con lo cual quedan fuera también del recurso los actos de los particulares lesivos de los intereses en juego. 
  
5. Legitimación para deducir el recurso (art. 5). 
  
Pueden interponer el recurso: 
  
a) las personas físicas o jurídicas interesadas, por sí o por apoderado, incluyendo 
  
b) las asociaciones específicamente constituidas con la finalidad del interés respectivo. 
  
En este último aspecto parece cierto que la ley admite la legitimación de las asociaciones que no tienen existencia legal coma personas jurídicas consideradas como simples asociaciones civiles según el fin de su instituto, sean sujetos de derecho, si su constitución y designación de autoridades se acredite por escritura pública o instrumentos privados de autenticidad certificada por escribano público, o no, en cuyo caso son responsables solidariamente por sus actos todos los miembros fundadores y sus administradores, de conformidad al art. 46, según la ley 17.711, reformadora del Código Civil. 
  
Es decir que, en cuanto a legitimación, la legislación provincial santafesina es amplia y no se podrá buscar subterfugios de ninguna clase destinados a impedir el acceso a la sede judicial de quienes se consideren lesionados por comportamientos de las administraciones públicas lesivas de los intereses tutelados antes mencionados. No sucede lo mismo en otros ordenamientos en los cuales se han planteado serios problemas a este respecto (de modo particular en el italiano; al respecto, ver Pietro Virga , Diritto amministrativo , 2, Atti e ricorsi , Milano, 1987, ps . 183 y ss .). 
  
6. Término, trámite y decisión del recurso. 
  
La interposición, trámite y decisión del recurso están reglamentados en la ley 10.000 en términos que armonizan con su naturaleza sumaria, resguardando, no obstante, el principio de contradicción en medida adecuada. 
  
1) Término de interposición del recurso (art. 3). 
  
Como recurso que en realidad es, el contencioso-administrativo sumario está sometido a un plazo de interposición relativamente breve que, en este caso, se justifica por la necesidad de eliminar la incertidumbre sobre la firmeza de los actos administrativos, cuya estabilidad facilita la acción administrativa del Estado. En efecto, "caduca el derecho al recurso si no se deduce dentro de los quince días: a ) de la fecha en que la decisión o acto fue ejecutado o debió producirse, o b ) de la fecha en que se conocieron aquéllos o se manifestaran sus consecuencias. 
  
2) Juez competente (art. 4). 
  
Con el designio de facilitar la deducción del recurso (como sucede con el "hábeas corpus" y sucedía con el de amparo) se puede interponer ante cualquier juez de primera instancia con competencia: 
  
a ) en el lugar donde ha producido o debido producir sus efectos el procedimiento de la autoridad pública, o 
  
b ) en el lugar del asiento de ésta, a elección del recurrente. 
  
Por razones de evidente economía procesal y a la vez para asegurar la unidad de decisión en idénticas situaciones, se dispone que "cuando una misma decisión, acto u omisión afectara el derecho de varias personas, conocerá de todos los recursos que se deduzcan el juez que hubiere prevenido, quien dispondrá la acumulación de todos". 
  
3) Contenido del escrito de interposición del recurso (art. 6). 
  
El recurso lo interpondrán los sujetos legitimados, por sí o por apoderado, en escrito que deberá contener: 
  
a) el nombre y apellido y domicilio real del recurrente; 
  
b) la mención de la autoridad pública cuyo proceder motiva el recurso; 
  
c) la relación ordenada y sumaria de los hechos y el derecho en que se funda el recurso, bastando a este último efecto la mención del contenido de la norma infringida; y 
  
d) la petición en términos claros y precisos. 
  
En el escrito, además, debe constituirse domicilio legal y, en su caso, se justificará la personería según lo dispuesto en el Código Procesal Civil y Comercial. 
  
También en el mismo escrito se debe proponer la prueba que se juzgue pertinente y, en su caso, se presentará junto con aquél la que obre en poder del interesado. 
  
Del escrito de interposición del recurso se debe acompañar copia por el recurrente que certificará el actuario. 
  
4) Informe de la autoridad (art. 7, 1ª parte). 
  
Presentado el recurso, el juez requerirá inmediatamente un informe circunstanciado de la autoridad pública respectiva sobre los hechos que lo motivan y las razones que fundan su actitud y, en su caso, la remisión en original o copia autorizada de las actuaciones administrativas que existieran. Al evacuar la autoridad el informe, propondrá asimismo la prueba que estime pertinente. A dichos efectos, el juez le fijará un plazo prudencial y le enviará la copia del escrito de interposición del recurso. 
  
Conforme se advierte, en esta etapa inicial, la llamada a intervenir es la autoridad pública respectiva, la cual, en el informe circunstanciado que se le requiere, debe proponer también la prueba que estime pertinente. 
  
6) Allanamiento de la recurrida (art. 7, 2ª parte). 
  
Si en esta oportunidad la autoridad administrativa se allanare a las pretensiones del recurrente, el juez, sin más trámite, dictará sentencia conforme a aquéllas, eximiendo de las costas a la allanada. 
  
Hay aquí previsto expresamente un modo anormal de terminación del recurso que no se observaba, por ejemplo, en la regulación del recurso de amparo anterior. 
  
7) Efecto preventivo del recurso (art. 8). 
  
Al igual que en la ley 7053, que regulaba el recurso de amparo, en la que estamos considerando no procede que el juez disponga medida de no innovar ni la suspensión de los efectos del acto impugnado. Es la ley la que resuelve este delicado aspecto con una solución automática, que opera de pleno derecho, aunque admite una excepción de todo punto de vista razonable, que requiere, a su vez, una exquisita apreciación judicial. 
  
Se dispone, en efecto, que "recibido el pedido de informe, la autoridad requerida mantendrá la situación existente en ese momento, o, en su caso, suspenderá los efectos del acto impugnado, salvo que comunicare al juez la posibilidad de producirse, a raíz de ello, un daño inminente y grave para el interés u orden público y el magistrado la relevase de aquella obligación". 
  
Según se advierte, la sola recepción del pedido de informe obliga a la autoridad a mantener la situación existente en ese momento y, en su caso, a suspender los efectos del acto impugnado (o sea, en el supuesto de que ya se hubiese producido). Pero la autoridad está autorizada a pedir que la releve de tal deber si su cumplimiento pudiese generar "un daño inminente y grave para el interés u orden público", petición que resolverá el juez con prudente ponderación del caso. Esta facultad que se le reconoce a la autoridad no, fue ejercida debidamente en la regulación del amparo por la anterior ley 7053, de modo tal que se produjeron situaciones verdaderamente aberrantes, ya que se tutelaron situaciones que nada tenían que hacer con los derechos fundamentales. Esperemos que no suceda lo mismo con esta ley 10.000. 
  
8 ) Cesación de la intervención de la autoridad recurrida. Participación del agente fiscal (art. 9). 
  
Con la evacuación del pedido de informe, cesa la participación directa de la autoridad pública, que pasa a ser representada en lo sucesivo por el agente fiscal. Al tomar intervención éste, se oirá a esa parte sobre algo respecto de lo cual no se ha expedido el informe de la autoridad pública: sobre la admisibilidad y procedencia del recurso conforme a los requisitos de forma y de fondo que emergen de los arts . 1 y 2. Por supuesto, podrá aducir también la caducidad del recurso. 
  
Establece, en tal sentido, la ley, que "evacuado el pedido de informe, o vencido el plazo para hacerlo, se dará participación al agente fiscal, quien representará en lo sucesivo a la autoridad pública. En esta oportunidad el agente fiscal se expedirá sobre la procedencia del recurso de conformidad con lo dispuesto en los arts . 1 y 2". 
  
De este modo, oídas ambas partes, quedan fijados los términos de la cuestión que el recurso propone. La intervención del agente fiscal no fue entendida rectamente, ya que se le hicieron algunas críticas que, a mi entender, carecen de entidad. En efecto, algunos estiman que al citado funcionario como integrante del ministerio público se le hacía cumplir un papel de defensor de la administración pública, con lo cual chocaría contra su independencia vulnerándose, además, las funciones propias como titular de la acción pública. Sin embargo, los críticos no han advertido la presencia del art. 94 de la Constitución de la Provincia que resuelve adecuadamente el problema. En efecto, según la norma citada, "los demás tribunales y jueces ejercen la jurisdicción contenciosa y voluntaria, que corresponda a la Provincia, con las competencias que establezca la ley. Asimismo, las funciones de otra índole que ésta le encomiende". La última cláusula es decisiva. Si la ley puede encomendar a tribunales y jueces funciones de otra índole, resulta evidente que también puede hacerlo en relación a los integrantes del ministerio público, dado que para éstos es únicamente la norma legal la que regula las atribuciones. 
  
Además, la intervención de los funcionarios del ministerio público tiene otra explicación. Téngase en cuenta que el recurso puede ser interpuesto ante cualquier juez de primera instancia, según el art. 4 ya analizado, contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa (provincial, municipal o comunal) o de entidades o personas privadas de ejercicio de funciones públicas. Jueces de primera instancia tienen su asiento, hoy, en numerosas ciudades y pueblos del territorio provincial, con lo cual se dificultaría la defensa de la Provincia, ya que no tiene curiales en todos los sitios indicados. Pero, por otra parte, es menester señalar que en el caso de las .comunas, existen alrededor de trescientas diez, muchas de ellas carecen de órganos de asesoramiento jurídico, con lo cual su actuación en un recurso se vería entorpecida por esta carencia. La ley entonces ha concurrido, por razones prácticas, a solucionar dicha situación, mediante la utilización de un instrumento eficaz y razonable. 
  
9 ) Prueba (art. 10). 
  
Solamente la controversia sobre hechos fundamentales autoriza a señalar un plazo para la producción de la prueba que se hubiese propuesto, a la cual podrá añadir el juez la que a su vez considere necesaria y no hubieran indicado las partes. 
  
En efecto, "si resultasen controvertidos hechos fundamentales, el juez señalará un plazo no mayor de cinco días para que se produzca la prueba que se haya propuesto o la que él indique". 
  
10) Sentencia (art. 11 ). Plazo para su dictado. 
  
"Evacuado el pedido de informe a que se refiere el art. 7 o, en su' caso, vencido el término de prueba, el juez dictará sentencia dentro de los tres días siguientes, la que acogerá o desestimará el recurso, en este último caso con costas en el orden causado, salvo propósito manifiestamente malicioso del vencido. 
  
"Cuando se acoja el recurso, se indicará concretamente la conducta que observará la autoridad y el plazo dentro del cual deberá hacerlo". 
  
En consecuencia, antes de dictar sentencia deben cumplirse estos pasos concretos: 
  
a) evacuación del pedido de informe, o 
  
b) vencido el plazo para hacerlo por parte de la autoridad, y 
  
c) oído el agente fiscal, o, en su caso, 
  
d) vencido el término de prueba. 
  
Acerca del dispositivo del fallo, la ley dispone que concederá o denegará el recurso. En este último caso, siempre con costas en el orden causado, salvo propósito manifiestamente malicioso del vencido, cualquiera de ellos sea. Resulta evidente que el juez, en tal hipótesis, debe motivar adecuadamente su fallo, es decir, no puede condenar mediante una simple fórmula al pago de los gastos. 
  
En el supuesto de acogimiento del recurso el juez debe indicar de modo concreto la conducta que debe observar la autoridad y el plazo dentro del cual deberá hacerlo. Por supuesto que este plazo debe ser razonable y, en todo caso, supeditado al grado de interés violado con el comportamiento de la autoridad. 
  
¿Cabe en el recurso declarar la inconstitucionalidad de una ley, decreto, ordenanza, etc.? Ante esto es preciso advertir que, en buena técnica, una sentencia no "declara" inconstitucionalidad alguna: en los fundamentos considerará inconstitucional una ley, un decreto, una ordenanza, etc., con la consiguiente obligación de prescindir de su aplicación, y en la parte dispositiva del fallo, se limitará a decidir en concreto el caso. 
  
La ley no contiene ninguna prohibición al respecto y parece entonces que no es oportuno cercenar dicha facultad —más aún, el "deber"— del juez de prescindir, por inconstitucional, de la aplicación de una ley, decreto, ordenanza, etc., si en ello radica, precisamente, la "ilegitimidad" que resulta invocada en el recurso. 
  
11) Recursos contra la sentencia (arts . 12 y 13). Plazo. 
  
Los arts . 12 y 13 de la ley han organizado la instancia de apelación con un espíritu restrictiva que armoniza con el carácter sumario del recurso. En general, las resoluciones dictadas en el recurso administrativo sumario son inapelables, ya que solamente lo son la decisión del juez que recaiga sobre la petición de la autoridad de que se le exima de la obligación de mantener la situación existente o, en su caso, de suspender los efectos del acto impugnado (art. 8) y la sentencia que resuelva el recurso. 
  
El plazo para apelar es, en ambos casos, de tres días, y puede ser fundada. No cabe, en consecuencia, si no se fundare la deserción del recurso de apelación, como sucede en el proceso civil común. En una palabra, la sola interposición de la apelación obliga al tribunal de grado a entender en la causa. 
  
Sin embargo, se lo debe conceder en efecto suspensivo, por aplicación de la norma general del art. 351 del Código Procesal Civil, que rige en subsidio (art. 14), puesto que la ley 10.000 es omisiva al respecto. 
  
Concedido el recurso, se debe elevar el expediente sin dilación Alguna y sin más trámite al superior correspondiente. 
  
En segunda instancia no habrá sustanciación alguna y el tribunal —resolverá dentro de los tres días siguientes. Es indudable que este plazo debe ser contado a partir de la llegada del expediente a la segunda instancia. 
  
Estos dos últimos aspectos también muestran acabadamente que la ley ha querido armonizar el trámite recursorio con la naturaleza del recurso contenciosoadministrativo sumario. 
  
No obstante, y sin perjuicio del plazo para resolver, el tribunal podrá disponer las diligencias que estime necesarias para mejor proveer. 
  
Finalmente, no se podrá recusar sin expresión de causa a miembros del tribunal. 
  
12) Normas procesales de aplicación subsidiaria (art. 14). 
  
En este recurso se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, que los jueces podrán adaptar para asegurar un trámite rápido y expeditivo. 
  
13) Cumplimiento de los mandatos judiciales (art. 15), en general. 
  
Los mandatos judiciales expedidos en el recurso serán cumplidos por los funcionarios y empleados públicos requeridos al efecto del modo y en plazo que aquéllos establezcan, sin que valgan contra ellos la excusa de obediencia debida, ni otra alguna. 
  
El incumplimiento determinará las responsabilidades consiguientes a la violación de los deberes del cargo y, a los fines de que se hagan efectivos, los jueces remitirán los antecedentes a quienes correspondiere. 
  
Hay que hacer notar que este precepto abarca, no solamente los mandatos para la ejecución de la sentencia, sino cualquier otro que se expida durante el trámite del recurso. 
  
14) Incumplimiento de la sentencia (art. 16). 
  
Incumplida la sentencia dentro del plazo fijado al efecto, el juez, a petición de parte, y sin perjuicio de lo dispuesta en el art. 15, adoptará las medidas que procedan en derecho, pudiendo inclusive imponer las sanciones pecuniarias previstas en el art. 263 del Código Procesal Civil y Comercial, el cual dispone que sin perjuicio de lo dispuesto por este Código acerca del tiempo, modo y forma del cumplimiento de las sentencias, podrán los jueces imponer sanciones pecuniarias compulsivas, y progresivas encaminadas a que los litigantes las cumplan. Las multas serán en favor del litigante perjudicado por el incumplimiento. 
  
La actuación del juez en el recurso contenciosoadministrativo sumario. 
  
La ley concede amplias potestades al juez de este recurso similares a las que se le reconocían en la regulación anterior del recurso de amparo, en orden: a la fijación de plazos para la contestación del informe por parte de la autoridad, el relevamiento de la obligación de mantener la situación existente en el momento de recibir el pedido de informe la autoridad, en el señalamiento de plazo para la producción de la prueba, a la prueba que pueda indicar, en las diligencias que estime necesarias que podrá disponer el tribunal de segunda instancia como medidas de mejor proveer y en relación al cumplimiento de la sentencia. Sin embargo, esto no es todo, pues la tarea del magistrado no se agota en ello, ya que llegado el momento de resolver será del caso verificar si se trata el invocado, de un acto violatorio de disposiciones del orden administrativo local proveniente de una autoridad administrativa provincial, municipal o comunal o de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas que lesione intereses simples o difusos de los habitantes de la Provincia y, asimismo, si se han dejado de usar oportunamente vías de impugnación especiales acordadas por leyes o reglamentos. Satisfechas estas condiciones previas habrá que examinar la compatibilidad del acto con la Constitución, la ley o el reglamento, es decir, con el orden administrativo local. En este punto, la procedencia del recurso queda supeditada a que el acto sea efectivamente lesivo de un interés simple o difuso. Llegado el caso tendrá que juzgar si la conducta de la autoridad ha sido realmente ilegítima o por falta de competencia, o por falta de facultad, o por violación del modo o límites señalados por las normas involucradas. La situación puede ofrecer alguna dificultad si se trata de límites, explícitos o implícitos, específicos o genéricos, pues todo interés los tiene y habrá que decidir tal vez si ciertas limitaciones normativas obran o no el efecto de aniquilar, desnaturalizar o desconocer el interés tutelado. Pero por sobre todo el magistrado deberá hallar el punto justo de equilibrio entre autoridad y libertad, entre el interés público y el interés simple o difuso, con fina percepción de las exigencias actuales de la sociedad moderna. 
  
APÉNDICE 
  
Constitución provincial. Algunas normas involucradas directa o indirectamente con la tutela de los intereses difusos 
  
1. Preámbulo: "Fomentar la cooperación y solidaridad sociales". 
  
2. a ) Los deberes de solidaridad recíproca de los miembros de la colectividad (art. 1). 
  
b ) El reconocimiento por parte del Estado a la persona humana su eminente dignidad con el correlativo de que todos los órganos del poder público están obligados a respetarla y protegerla (art. 7, 1ª parte). 
  
Postulado occidental y cristiano que constituye el fundamento político de todas las regulaciones jurídicas, tanto en el ejercicio de los derechos como en el cumplimiento de los deberes, por un lado; y asimismo la base sobre la cual debe fundar el Estado toda su actuación en el ejercicio de sus potestades, por otro. En una palabra: la persona humana es un supremo valor a cuyo servicio se halla el Estado, y no a la inversa. 
  
c) El individuo desenvuelve libremente su personalidad, ya en forma aislada, ya en forma asociada, en el ejercicio de los derechos inviolables que le competen (art. 7, 2ª parte); su correlato es el art. 24. 
  
d) La persona puede siempre defender sus derechos e intereses legítimos, de cualquier naturaleza, ante los poderes públicos, conforme a las leyes respectivas (art. 7, 3ª parte). 
  
e) Los habitantes de la Provincia gozan igualmente del derecho de petición a las autoridades públicas, en defensa de intereses propios o generales (art. 13, 3ª parte). 
  
f) El individuo tiene deberes hacia la comunidad. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades puede quedar sometido a las limitaciones, establecidas por ley exclusivamente, necesarias para asegurar el respeto de los derechos y libertades ajenas y satisfacer las justas exigencias de la moral y el orden público y del bienestar general (art. 16). 
  
g) La Provincia tutela la salud como derecho fundamental del individuo e interés de la colectividad (art. 19). 
  
h) El Estado promueve y coopera en la formación y sostenimiento de entidades privadas que se propongan objetivos [...] de solidaridad de intereses (art. 24). 
  
i) La Provincia promueve la racional explotación de la tierra [...], una racional explotación del suelo [...]. Protege el suelo de la degradación y erosión (art. 28, 11 p.; 7ª parte). 
  
Resguarda la flora y fauna autóctonas y proyecta, ejecuta y fiscaliza planes orgánicos y racionales de forestación y reforestación (art. 28, 8ª parte). 
  
(*) Texto de la exposición efectuada en las XVII Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo (Santa Rosa, La Pampa, 26/9/91).